Il Consiglio di Stato dichiara il loro difetto di legittimazione passiva e estromette S.A.P.Na s.p.a. e Città Metropolitana di Napoli dal giudizio.
Pubblicato il: 12/6/2022
Sapna Sistema Ambiente Provincia di Napoli S.p.A. è stata rappresentata dall'avvocato Riccardo Marone, Città Metropolitana di Napoli dagli avvocati Giuseppe Cristiano e Benvenuto Fabrizio Capaldi, Moriello Teresa, Musone Giuseppe, Musone Antonio e Musone Paolo dall'avvocato Antonio Nardone mentre Fibe S.p.A. è stata difesa dagli avvocati Alessandro De Vito Piscicelli e Ennio Magrì.
S.A.P.Na. s.p.a. ha impugnato la sentenza 5728/2021 del T.a.r. per la Campania che aveva accolto il ricorso per l’accertamento dell’illegittima occupazione e dell’avvenuta irreversibile trasformazione delle aree di proprietà dei ricorrenti site in Caivano. Gli originari ricorrenti erano proprietari di alcun fondi che erano stati oggetto di un complesso procedimento espropriativo per la realizzazione di interventi di integrazione e miglioramento delle infrastrutture di collegamento con l’impianto di produzione di C.d.r. di Caivano. Il procedimento espropriativo era stato promosso dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Campania, in favore di F.I.B.E. s.p.a. e del Consorzio Iricav. Alla scadenza della dichiarazione di pubblica utilità e della relativa occupazione legittima dei detti suoli, avvenuta in data 2 agosto 2008, non era intervenuto il decreto di esproprio, nonostante l’area di loro proprietà fosse stata irreversibilmente trasformata in una strada pubblica di collegamento all’impianto per la produzione di C.d.r. dell’area ASI di Caivano. Conseguentemente essi richiedevano la liquidazione delle indennità spettanti oltre all’emanazione di un provvedimento ex art. 42- bis d.P.R. 327/2001 con relativo indennizzo da parte dei soggetti beneficiari dell’espropriazione. L’appellante si era costituita nel primo giudizio per segnalare innanzitutto la sua carenza di legittimazione passiva, non essendo stata la beneficiaria della procedura espropriativa, e non avendo neanche adottato gli atti di esproprio oltre a non gestire l’impianto servito dalla strada realizzata a seguito della procedura contestata; aveva anche eccepito l’incompetenza territoriale del T.a.r. per la Campania trattandosi di un provvedimento emesso nell’ambito della c.d. “Emergenza rifiuti”. La sentenza impugnata affrontava inizialmente una serie di eccezioni in rito: - respingeva l’eccezione di incompetenza territoriale poiché la competenza del T.a.r. per il Lazio sussiste solamente per i provvedimenti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza, mentre nel caso in esame la causa petendi discendeva solamente dall’illegittimità della procedura espropriativa; - veniva parimenti respinta l’eccezione di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, formulata dalla Città metropolitana di Napoli, poiché la documentazione prodotta dai ricorrenti dimostrava la loro qualità di eredi dell’originario proprietario; - dichiarava l’esistenza della legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Città metropolitana di Napoli e dell’appellante, mentre accoglieva l’eccezione presentata da Fibe s.p.a. sul proprio difetto di legittimazione passiva, perché aveva cessato ogni funzione istituzionale alla data del 15 dicembre 2005 quando ancora sussisteva la legittima occupazione dei terreni. Nel merito accertava la mancanza di un valido provvedimento di esproprio per la legittima trasmissione del titolo proprietario, cosicché l’area illegittimamente occupata andava restituita previa remissione in pristino o acquisita ex art. 42 bis d.P.R. 327/2001, oltre al risarcimento, ciascuno per la sua parte, del danno patrimoniale da occupazione illegittima.
La società appellante ha contestato le argomentazioni utilizzate nella sentenza per affermare la sua legittimazione passiva, che deriverebbe da quella della Città metropolitana di Napoli cui era stata trasferita la titolarità degli impianti di smaltimento rifiuti e le funzioni amministrative conseguenti. Secondo la sentenza impugnata, l’appellante, in quanto subentrata nella gestione del ciclo integrato dei rifiuti, sarebbe corresponsabile dell’illecito aquiliano denunciato dagli originari ricorrenti, in quanto i suoi mezzi percorrerebbero la strada realizzata con l’illegittimo esproprio. Ma l’appellante ha sottolineato di non gestire l’impianto di Caivano, che fu assegnato dal Sottosegretario di stato per l’emergenza rifiuti alla A2A s.p.a. con un contratto nel 2008. A ciò va aggiunto che la strada realizzata utilizzando i terreni di cui è causa, è una strada pubblica utilizzata da tutti e non solo dall’appellante che si occupa del ciclo integrato di rifiuti nella Provincia di Napoli, ma che non gestisce l’impianto di Caivano.
A riprova della validità della sua tesi, l’appellante richiama una recente sentenza del T.a.r. per il Lazio in data 19 ottobre 2021 n. 10719 che ha condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Città Metropolitana di Napoli, sul presupposto che la prima non abbia portato a termine il procedimento di esproprio e la seconda sia il soggetto pubblico beneficiario dell’espropriazione, avendo ricevuto in consegna le strade nel lontano 2008. La Presidenza del Consiglio dei Ministri presentava un autonomo appello avverso la medesima sentenza articolando due censure: 5.1. violazione degli artt. 14 e 135 c.p.a. per non aver la sentenza riconosciuto l’incompetenza funzionale del T.a.r. per la Campania in favore del T.a.r. per il Lazio, poiché si tratta di una controversia che ha ad oggetto un provvedimento commissariale adottato in una situazione di emergenza rifiuti in Campania; 5.2. violazione dell’art. 42 bis del D.P.R 327/2001 - Contraddittorietà logica e giuridica della pronuncia impugnata in quanto la sentenza del T.a.r. omette di individuare nell’Amministrazione che utilizza il bene cioè l’unica onerata del risarcimento. Nel caso di specie, alla data in cui è cessata l’occupazione legittima, la titolarità degli impianti era passata alla Provincia di Napoli cui è succeduta la Città Metropolitana di Napoli con conseguente difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Infatti l’art. 42 bis del D.P.R 327/2001 impone l’indennizzo all’autorità che utilizzi il bene immobile per scopi di interesse pubblico che sola può valutare, operando una comparazione con gli interessi privati coinvolti, se sia giustificato il provvedimento di acquisizione sanante. L’occupazione dei terreni degli appellati fu disposta per garantire un collegamento con l’impianti di C.d.r. di Caivano che, dopo la cessazione dell’emergenza rifiuti, è stato trasferito nella esclusiva disponibilità della Città Metropolitana di Napoli. Tale conclusione non viene meno per il fatto che a suo tempo l’occupazione fu disposta dal Commissario delegato (T.a.r. per il Lazio n. 12793 del 2017; Consiglio di Stato n. 437 del 2015 e 2188 del 2021). Gli appellati si sono costituiti in entrambi i giudizi concludendo per il rigetto degli appelli. La Città Metropolitana di Napoli si è costituita in entrambi i giudizi presentando ricorso incidentale fondato sulle seguenti censure: a) violazione art. 73, comma 1, c.p.a. per omessa dichiarazione della tardività della produzione documentale dei ricorrenti del 14 maggio 2021; b) insufficiente motivazione sull’eccezione di difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti; c) difetto di legittimazione passiva della Città Metropolitana di Napoli essendo stato a lunga gestita l’emergenza rifiuti dall’Unità Tecnico amministrativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri; d) violazione dell’art. 6 bis del d.l. 90/2008 e dell’art. 818 del codice civile poiché l’effetto traslativo della proprietà dell’impianto ha comportato anche quello delle pertinenze cioè delle strade di collegamento che quindi non possono essere oggetto di un provvedimento di acquisizione; e) mancanza di responsabilità per l’atto illecito poiché i terreni a suo tempo furono occupati in virtù di un provvedimento degli organi commissariali dello Stato. Anche Fibe s.p.a. si costituiva in giudizio per sottolineare come la statuizione che la riguardava e cioè il difetto di legittimazione passiva non era stata oggetto di impugnazione e, pertanto, era passata in giudicato con conseguente diritto alla sua estromissione dal presente giudizio. Con ordinanza del 16 dicembre 2021, emessa nel giudizio di appello promosso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, veniva accolta la domanda di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata. Le parti hanno depositato memorie in entrambi i giudizi. Preliminarmente è necessario disporre la riunione dei due giudizi poiché si tratta di appelli avverso la medesima sentenza. Va, altresì, disposta l’estromissione dal giudizio di Fibe s.p.a., dal momento che nessuno ha impugnato il capo della sentenza del T.a.r. che affermava il difetto di legittimazione passiva della società. L’eccezione di incompetenza del T.a.r. per la Campania, sollevata come primo motivo dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, non può essere accolta, non essendovi ragioni per discostarsi da quanto disposto da questa Sezione con l’ordinanza 809 del 7 febbraio 2022. La speciale competenza del T.a.r. per il Lazio, in base all’art. 135, comma 1, lettera e), c.p.a., deve intendersi limitata alle controversie su “ordinanze” ovvero “provvedimenti commissariali” adottati ai sensi della l. 225/1992. Nel caso di specie si tratta di valutare le conseguenze giuridiche di atti a suo tempo disposti anche in forza dei poteri commissariali, e pertanto si tratta di richieste patrimoniali che si pongono fuori del campo di applicazione dell’art. 135 citato. E’ opportuno affrontare ora l’eccezione formulata dalla Città Metropolitana di Napoli, sul difetto di legittimazione attiva degli appellati. Nel giudizio di primo grado, la Città Metropolitana di Napoli si è costituita con comparsa di mero stile in data 24 aprile 2018, mentre ha presentato la memoria dove ha eccepito il difetto di legittimazione attiva degli appellati in data 14 maggio 2021; la contestazione del rigetto dell’eccezione da parte della sentenza impugnata riguarda il non pregnante valore probatorio della dichiarazione di successione ai fini dell’accertamento della qualità di erede. L’eccezione è infondata in quanto, ai fini della legittimazione, è sufficiente offrire argomenti in punto di fatto per dimostrare, da parte di chi agisce in giudizio, di essere succeduto all’originario creditore; a tal fine anche la dichiarazione di successione può costituire prova sufficiente, al di là del suo valore probatorio nelle controversie civili in materia di successione. Nel caso di specie risulta invocato anche il rapporto di parentela e pertanto deve essere la parte che solleva l’eccezione a dimostrare la non idoneità della documentazione prodotta per attestare la titolarità della legittimazione attiva e non limitarsi a contestare con argomenti formalistici il valore probatorio dei documenti prodotti (Cass. sez. VI, 23 marzo 2022, n. 9439). E’ stata ribadita dai due appellanti principale e dall’appellante incidentale l’eccezione di difetto di legittimazione passiva per decidere la quale è necessario ricostruire il ruolo avuto da ognuna delle parti processuali nella vicenda. Il procedimento espropriativo dei terreni degli appellati fu promosso dal Commissario delegato per l'emergenza rifiuti in Campania con due provvedimenti che fissavano la scadenza dell’occupazione legittima al 2 agosto 2008. L’art. 1 d.l. 107 del 2008 entrato in vigore il 17 luglio 2008 trasferiva la titolarità degli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti alle Province della Regione Campania. Il d.l. 90 del 2008 attribuiva al Dipartimento della Protezione civile della Presidenza del Consiglio dei Ministri il coordinamento della complessiva gestione dei rifiuti nella Regione Campania, stabilendo che alla soluzione dell’emergenza rifiuti nella Regione Campania sarebbe stato preposto un Sottosegretario di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che vi avrebbe provveduto attraverso la nomina di uno o più capi missione, che a loro volta sarebbero subentrati, con compiti di amministrazione attiva, ai Commissari delegati in carica fino al 31 dicembre 2009. Alla scadenza del termine fu, tra l’altro, istituita un’Unità stralcio presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri che doveva interessarsi della definizione dei contenziosi e delle posizioni riferite alle precedenti gestioni commissariali. Successivamente è stata sostituita da un’Unità Tecnica-Amministrativa presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La durata di tale ufficio tecnico è stata più volte prorogata fino al 31 dicembre 2013. In virtù dell’art. 5 d.l. 136 del 2013 e delle successive modificazioni, l’operatività dell’Unità Tecnica-Amministrativa è stata prorogata ulteriormente fino al 31 dicembre 2022. Il compito di tale organo della Presidenza del Consiglio, come fissato dal prima comma del citato art. 5, è quello di “consentire il completamento delle attività amministrative, contabili e legali conseguenti alle pregresse gestioni commissariali e di amministrazione straordinaria nell'ambito della gestione dei rifiuti nella regione Campania”. E’ stato poi emanato il D.P.C.M. 555 del 2014 “per la necessità di definire compiutamente la composizione, le attribuzioni, l'organizzazione e le modalità di funzionamento…..dell'Unità Tecnica-Amministrativa per l'efficace perseguimento delle finalità indicate all'art. 5 del decreto-legge 10 dicembre 2013, n.136”, come afferma l’epigrafe del decreto, che all’art. 4, comma 1 lett. b), dispone che l’Unità Tecnica-Amministrativa provveda: “ alla definizione delle procedure di esproprio delle aree di sedime occupate per la realizzazione di opere infrastrutturali, connesse al ciclo di gestione dei rifiuti realizzate nel periodo emergenziale e straordinario, provvedendo alla intestazione dei relativi cespiti a favore degli Enti e delle Amministrazioni territoriali competenti;”. Alla luce della ricostruzione del quadro normativo che regola la definizione dei procedimenti espropriativi che furono a suo tempo avviati dal Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti, la competenza a provvedere al pagamento dell’indennità per l’occupazione illegittima ed all’indennizzo ex art. 42 bis d.P.R. 327 del 2001 appartiene esclusivamente alla Presidenza del Consiglio; infatti l’art. 4 del D.P.C.M. 555 del 2014 prevede che sia l’Unità Tecnica-Amministrativa ad intestare i beni alle competenti autorità, evidentemente in occasione dell’emissione del decreto ex art. 42 bis d.P.R. 327 del 2001, derogando – tenendo conto e dello specifico contesto normativo in cui tale art. 4 si inserisce - al comma 1 del decreto in questione, che attribuisce la competenza ad emanare il provvedimento di acquisizione all’autorità che utilizza il bene immobile. In definitiva, dall’analisi del complessivo quadro regolatorio della materia risulta che il soggetto responsabile della procedura e della sua conclusione sia unicamente l’Unità-Tecnica- Amministrativa. Pertanto né S.A.P.Na s.p.a., né la Città Metropolitana di Napoli hanno la legittimazione passiva rispetto al ricorso presentato dagli appellati anche se, fin dall’agosto 2008, la gestione delle competenze relative allo smaltimento dei rifiuti fu assegnata alla Città Metropolitana di Napoli che ha costituito un organismo in house, cioè S.A.P.Na s.p.a., per esercitarle. In conclusione, vanno accolti l’appello principale di S.A.P.Na s.p.a. e quello incidentale della Città Metropolitana di Napoli, che dovevano essere estromessi dal giudizio di primo grado per difetto di legittimazione passiva, mentre va respinto l’appello presentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Possono compensarsi le spese del doppio grado di giudizio tra S.A.P.Na s.p.a., la Città Metropolitana di Napoli, Fibe s.p.a. e gli appellati, mentre, quanto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, le spese seguono la soccombenza.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, in accoglimento dell’appello principale di S.A.P.Na s.p.a. e dell’appello incidentale della Città Metropolitana di Napoli, dichiara il loro difetto di legittimazione passiva e per l’effetto le estromette dal giudizio. Rigetta l’appello della Presidenza del Consiglio dei Ministri che dovrà provvedere a dare esecuzione alle statuizioni della sentenza impugnata.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra S.A.P.Na s.p.a., la Città Metropolitana di Napoli, Fibe s.p.a. e gli appellati.
Condanna la Presidenza del Consiglio dei Ministri a rifondere agli appellati le spese del presente grado di giudizio che liquida in € 5.000 oltre agli accessori di legge.