Zini Elio si aggiudica la concessione della Provincia di Modena dopo la vittoria in Consiglio di Stato
Pubblicato il: 9/18/2025
L'avvocato Andrea Stefanelli ha rappresentato Zini Elio S.r.l.; gli avvocati Paolo Clarizia ed Enzo Perrettini hanno assistito Sicurezza e Ambiente S.p.A..
Il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, con sentenza n. 7333/2025 del 16 settembre 2025 (RG 1780/2025), si è pronunciato sulla controversia tra Sicurezza e Ambiente S.p.A. e Zini Elio S.r.l. in relazione alla procedura CIG 9628467E50 bandita dalla Provincia di Modena per l’affidamento del “Servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza per la viabilità e di reintegro delle matrici ambientali” lungo la rete viaria provinciale. Il contenzioso deriva dall’annullamento dell’aggiudicazione a favore di Sicurezza e Ambiente e dalla richiesta di subentro avanzata da Zini Elio, seconda classificata.
La vicenda origina da una gara nella quale la Provincia di Modena aveva adottato quale criterio di aggiudicazione l’offerta economicamente più vantaggiosa. Sicurezza e Ambiente si era aggiudicata la concessione triennale (rinnovabile per ulteriori due anni), precedendo Zini Elio. Quest’ultima aveva fatto ricorso al TAR Emilia Romagna contestando la congruità delle giustificazioni offerte da Sicurezza e Ambiente relative ai costi delle migliorie proposte, evidenziando gravi sottostime in particolare su interventi migliorativi offerti a costi irrisori o nulli. Il TAR aveva annullato l’aggiudicazione imponendo la riedizione del subprocedimento di verifica di anomalia, che portava tuttavia a una nuova aggiudicazione a Sicurezza e Ambiente e alla reiterazione del ricorso di Zini Elio, che otteneva nuovamente l’accoglimento.
Nel primo grado di giudizio (sentenza TAR n. 85/2025), il tribunale aveva ritenuto fondate le doglianze di Zini Elio, soprattutto con riferimento alla inadeguatezza dell’istruttoria sui costi delle migliorie e alla sostenibilità complessiva dell’offerta. Il TAR aveva dichiarato inefficace il contratto stipulato in favore di Sicurezza e Ambiente, disposto l’aggiudicazione a Zini Elio e previsto il subentro, ponendo le spese processuali a carico della Provincia e della controinteressata. Sicurezza e Ambiente ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato.
In Consiglio di Stato, Sicurezza e Ambiente ha sostenuto che la verifica di anomalia avrebbe dovuto essere globale, considerando l’offerta nel suo insieme e valorizzando aspetti come know how, organizzazione aziendale e ammortamenti, elementi tipici della concessione. La società ha inoltre ribadito che il rischio operativo grava sul concessionario e che la sottostima dei costi o l’attribuzione di valore nullo ad alcune migliorie sarebbero giustificate da economie di scala o dall’esperienza aziendale, chiedendo la riforma della sentenza di primo grado e la conferma dell’aggiudicazione in proprio favore.
La decisione del Consiglio di Stato ha confermato la sentenza di primo grado. La Sezione ha ribadito che, anche in materia di concessione di servizi, vige l’obbligo per il concorrente di dimostrare la sostenibilità economica dell’offerta tramite un piano economico-finanziario equilibrato riferito alla singola commessa, senza possibilità di compensazione con la forza economica generale dell’operatore. È stato eliminato qualsiasi dubbio sulla necessità di specifica giustificazione dei costi delle migliorie, sottolineando che la previsione di costi nulli o incongrui per servizi determinanti ai fini dell’aggiudicazione non può essere giustificata né dal rischio operativo né da generiche economie gestionali. In particolare, la Sezione ha dato rilievo centrale alla palesata sottostima dei costi relativi alla miglioria n. 10 (interventi di ripristino per danni senza responsabilità individuata), quantificati in sede giustificativa in modo difforme rispetto all’offerta tecnica, e alla mancanza di adeguati riscontri per altri servizi aggiuntivi.
Per tali ragioni, l’appello di Sicurezza e Ambiente è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato l’annullamento dell’aggiudicazione in favore di Sicurezza e Ambiente, il subentro di Zini Elio per la durata prevista dal bando e l’inefficacia del contratto stipulato nelle more. Sono state inoltre poste a carico di Sicurezza e Ambiente le spese processuali, liquidate in € 5.000 oltre accessori, a favore di Zini Elio. La sentenza ribadisce rigorosamente i limiti giuridici della discrezionalità amministrativa e i principi di sostenibilità ed equilibrio dell’offerta anche nel particolare contesto delle concessioni di servizi pubblici.