Romeo Gestioni ottiene il riesame sull'esclusione nella gara ABC
Pubblicato il: 10/24/2025
Gli avvocati Francesco Fimmanò e Federico Dinelli hanno rappresentato Romeo Gestioni S.p.A.; gli avvocati Paolo Caruso e Luca Mazzeo hanno assistito Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A.; l’avvocato Paolo Carbone ha rappresentato Azienda Speciale Abc - Acqua Bene Comune.
Il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, ha deciso con la sentenza n. 8080 del 2025 (RG n. 5233/2024) una complessa vicenda relativa all’affidamento del servizio di custodia e sorveglianza del patrimonio aziendale delle province di Napoli e Caserta, bandito dall’Azienda Speciale Abc – Acqua Bene Comune (ABC) per un valore complessivo di oltre 7 milioni di euro. Il contenzioso è sorto in seguito all’esclusione della società Romeo Gestioni S.p.A. dalla procedura di gara, disposta dopo la valutazione di anomalia della sua offerta, e alla successiva aggiudicazione in favore di Gsa – Gruppo Servizi Associati S.p.A.. Contro il provvedimento Romeo Gestioni aveva ottenuto ragione al TAR Campania, sentenza poi appellata sia da GSA sia dalla stessa ABC, mentre Romeo Gestioni si è difesa dagli appelli.
La controversia trae origine dall’esclusione di Romeo Gestioni motivata dalla presunta insostenibilità dell’offerta sul piano economico e dal preteso mancato rispetto delle previsioni della lex specialis relative alle sostituzioni del personale tutelate dalla clausola sociale, ai minimi retributivi, alle ore annue lavorate, nonché dal supposto mancato riconoscimento degli aumenti salariali previsti dal rinnovo del CCNL Multiservizi. Romeo Gestioni, ritenuta terza in graduatoria per l’esclusione delle altre offerte, aveva impugnato il provvedimento deducendo errori di valutazione, difetto di contraddittorio nella procedura di verifica di anomalia e incompletezza istruttoria in relazione al computo dei costi della manodopera e delle modalità di sostituzione del personale.
Il TAR Campania aveva accolto il ricorso di Romeo Gestioni: aveva riscontrato da un lato il difetto di motivazione e istruttoria della stazione appaltante sulla sostenibilità dell’offerta e, dall’altro, la violazione del principio del contraddittorio procedimentale in quanto i profili di anomalia contestati erano stati articolati solo nel provvedimento finale di esclusione, senza previa interlocuzione specifica con l’offerente. Conseguentemente aveva disposto l’annullamento sia dell’esclusione di Romeo Gestioni sia dell’aggiudicazione a favore di GSA, ordinando la riedizione del subprocedimento di verifica di anomalia in conformità ai principi enunciati.
Avverso la sentenza, GSA e ABC avevano proposto separati appelli, sollevando plurimi motivi. In particolare, contestavano l’impostazione del TAR in punto (preteso) obbligo della stazione appaltante di una doppia fase procedimentale, cioè una nuova consultazione dell’offerente dopo l’acquisizione delle giustificazioni. Sotto altro profilo, ribadivano la presunta insostenibilità dell’offerta di Romeo Gestioni per sottostima dei costi delle sostituzioni, violazione dei parametri retributivi di legge e di gara, e mancato computo degli incrementi retributivi futuri. Romeo Gestioni resisteva, sostenendo la piena giustificabilità e sostenibilità della propria offerta e la correttezza della pronuncia di primo grado.
Il Consiglio di Stato, pur correggendo la ricostruzione procedimentale del TAR quanto alla monofasicità della verifica di anomalia (escludendo l’obbligo di una seconda fase di consultazione oltre la richiesta di spiegazioni scritte), ha confermato nel merito l’illegittimità dell’esclusione. Decisivo è apparso il rilievo del difetto di istruttoria e di motivazione da parte della commissione di gara, che aveva respinto le giustificazioni di Romeo Gestioni senza una compiuta confutazione delle tabelle di costo e delle modalità di sostituzione prospettate, né aveva considerato (o chiesto chiarimenti su) profili come il possibile ricorso legittimo al lavoro straordinario quale strumento di copertura delle ore integrative. In sostanza, il Consiglio di Stato ha riconosciuto la fondatezza della critica per irragionevolezza, genericità e incompletezza della motivazione amministrativa segmentata su tutti i profili contestati (sostituzioni del personale, trattamento retributivo complessivo e aumenti contrattuali futuri).
Quanto agli aspetti giuridici, la sentenza chiarisce che, nella vigenza del d.lgs. 50/2016, la verifica di anomalia dell’offerta è strutturata come procedimento monofasico, in cui l’elemento del contraddittorio procedimentale trova soddisfazione nella richiesta di spiegazioni scritte, senza necessità di ulteriori consultazioni. Tuttavia, è imprescindibile che la stazione appaltante svolga un esame puntuale delle giustificazioni e chieda chiarimenti se emergano profili non chiari; in caso contrario, il provvedimento finale è illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione, come avvenuto nel caso di specie.
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto entrambi gli appelli, limitandosi a correggere, nei termini esposti, la motivazione del TAR. E’ stata così confermata la necessità per l’amministrazione di rinnovare la verifica di anomalia dell’offerta di Romeo Gestioni, tenendo conto dettagliatamente delle giustificazioni e degli elementi forniti, compresa la capacità di assorbire eventuali costi maggiori tramite compensazione con l’utile della commessa. In conseguenza della soccombenza, GSA e ABC sono state condannate in solido al rimborso delle spese processuali in favore di Romeo Gestioni per l’importo di 5.000 euro oltre accessori di legge. La sentenza riconferma l’effetto conformativo: sarà la stazione appaltante a doversi nuovamente pronunciare in modo motivato sui rilievi evidenziati.